拾书 | 置身事内:中国政府与经济发展

拾书 | 置身事内:中国政府与经济发展

唐伯虎点鞭炮 1,261 2022-06-18

《置身事内:中国政府与经济发展》

作者 兰小欢

前言 从了解现状开始

本书以我国地方政府投融资为主线,分上下两篇。上篇解释微观机制,包括地方政府的基本事务、收入、支出、土地融资和开发、投资和债务等;下篇解释这些微观行为对宏观现象的影响,包括城市化和工业化、房价、地区差异、债务风险、国内经济结构失衡、国际贸易冲突等。最后一章提炼和总结全书内容。

复旦大学经济学院是研究中国经济问题的重镇,向来重视制度和历史分析,也积极参与现实和政策讨论,我对中国经济的深入学习和研究,是在这里开始的。

第一章 地方政府的权力与事务

要理解政府治理和运作的模式,首先要了解权力和资源在政府体系中的分布规则,既包括上下级政府间的纵向分布,也包括同级政府间的横向分布。

第一节 政府治理的特点

小说《三国演义》以“话说天下大势,分久必合,合久必分”开头,正体现了这种平衡之难。按照历史学家葛剑雄的统计,从公元前221年秦统一六国到1911年清朝结束,我国“统一”(即基本恢复前朝疆域且保持中原地区相对太平)的时间不过950年,占这一历史阶段的45%,而分裂时间则占55%,可见维持大一统国家并不容易。

党和政府。中国共产党对政府的绝对领导是政治生活的主题。简单说来,党负责重大决策和人事任免,政府负责执行,但二者在组织上紧密交织、人员上高度重叠,很难严格区分。本书主题是经济发展,无须特别强调党政之分,原因有三。其一,地方经济发展依托地方政府。地方党委书记实质上依然是地方官,权力通常无法超越本地。

拿县教育局来说,既要接受市教育局的指导,又要服从县委、县政府的领导。通常情况下,“条条”关系是业务关系,“块块”关系才是领导关系,因为地方党委和政府可以决定人事任免。

上级领导与协调。在复杂的行政体系中,权力高度分散在各部门,往往没有清晰的法律界限,所以一旦涉及跨部门或跨地区事务,办起来就比较复杂,常常理不清头绪,甚至面对相互矛盾的信息。

部门之间也存在互相扯皮的问题,某件事只要有一个部门反对,就不容易办成。尤其当没有清楚的先例和流程时,办事人员会在部门之间“踢皮球”,或者干脆推给上级,所以权力与决策会自然而然向上集中。

官员必须学习和贯彻统一的意识形态;官员由上级任命;地方主官需要在多地轮换任职。

在任何体制下,权力运作都受到两种约束:做事的能力及做事的意愿。前者取决于掌握的资源,后者取决于各方的积极性和主动性。

第二节 外部性与规模经济

《盐铁论》

《联邦党人文集》。其中编号第13的文章出自汉密尔顿之手,正是讲一个大政府比13个小政府更省钱的道理,也就是规模经济。

第一个重要因素是人口密度。

第二个重要因素是地理条件。古代交通不便,山川河流也就成了行政管理的自然边界,历史地理学家称之为“随山川形变”,

第三个重要因素是语言文化差异。

《中国语言地图集》

古代行政区划除“随山川形变”外,也遵循“犬牙交错”原则,即为了政治稳定需要,人为打破自然边界,不以天险为界来划分行政区,防止地方势力依天险制造分裂。

跨区域外部性问题可以通过跨区域的共同上级来协调,这也是为什么行政区域不仅要做横向划分,也要做纵向的上下级划分。

改革思路有二:一是加强县的独立性和自主性,弱化其与市区的联系。第二章将展开讨论这方面的改革,包括扩权强县、撤县设市、省直管县等。二是扩张城市,撤县设区。

第三节 复杂信息

中国有句老话叫“山高皇帝远”,常用来形容本地当权者恣意妄为、肆无忌惮,因为朝廷不知情,也就管不了,可见信息对权力的影响。行之有效的管理,必然要求掌握关键信息。然而信息复杂多变,持续地收集和分析信息需要投入大量资源,代价不小。所以有信息优势的一方,或者说能以更低代价获取信息的一方,自然就有决策优势。

实际权威来自信息优势,这一逻辑也适用于单位内部。

信息复杂性和权力分配是个普遍性的问题,不是中国特色。在各国政府中,资深技术官僚都有信息优势,在诸多事务上比频繁更换的领导实权更大。比如英国的内阁部门长官随内阁选举换来换去,而各部中工作多年的常务次官(permanent secretary)往往更有实权。著名的英国政治喜剧《是,大臣》(Yes, Minister)正是讲述新上任的大臣被常务次官耍得团团转的故事。

因为下级可能扭曲和隐瞒信息,所以上级的监督和审计就非常必要,既要巡视督察工作,也要监督审查官员。但监督机制本身也受信息的制约。我举两个例子,第一个是国家土地督察制度。城市化过程中土地价值飙升,违法现象(越权批地、非法占用耕地等)层出不穷,且违法主体很多是地方政府或相关机构,其下属的土地管理部门根本无力防范和惩处。

所谓权力,实质就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题。

第四节 激励相容

2011年中央再次改革,恢复省级以下工商部门的地方政府分级管理体制,经费和编制由地方负担,干部升迁改为地方与上级工商部门双重管理,以地方管理为主。(30)2018年机构改革后,工商局并入市场监督管理局,由地方政府分级管理。

当上下级有冲突的时候,改革整个部门的管理体制只是解决方式之一,有时“微调”手段也很有效。拿环保来说,在很长一段时间内,上级虽重视环境质量,但下级担心环保对经济发展的负面影响。上下级间的激励不相容,导致政策推行不力,环境质量恶化。

激励相容原则要求给地方放权:不仅要让地方负责,也要与地方分享发展成果;不仅要能激励地方努力做好,还要能约束地方不要搞砸,也不要努力过头。做任何事都有代价,最优的结果是让效果和代价匹配,而不是不计代价地达成目标。若不加约束,地方政府要实现短期经济高速增长目标并不难,可以尽情挥霍手中的资源,大肆借债、寅吃卯粮来推高增长数字,但这种结果显然不是最优的。

对官员群体,我国自古以来就重视共同价值观的培养与教化,今天依然如此。

2013年,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中对事权改革方向的阐述就非常符合这些原则:“适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。”(34)

第五节 招商引资

招商引资不仅是招商局的部门职能,也是以经济建设为中心的地方政府的核心任务,是需要调动所有资源和手段去实现的目标。很多地方政府都采用“全民招商”策略,即几乎所有部门(包括教育和卫生部门)都要熟悉本地招商政策,要在工作和社交中注意招商机会。

这种“混合经济”体系,不是主流经济学教科书中所说的政府和市场的简单分工模式,即政府负责提供公共物品、市场主导其他资源配置;也不是简单的“政府搭台企业唱戏”模式。而是政府及其各类附属机构(国企、事业单位、大银行等)深度参与大多数生产和分配环节的模式。在我国,想脱离政府来了解经济,是不可能的。

扩展阅读

《当代中国政府与政治》(2016)

复旦大学历史地理学家葛剑雄教授的著作《统一与分裂:中国历史的启示》

这段人身攻击有些名气,大约是古今中外某些当权者辱骂知识分子的通用套路,大意如下:你智商要真高,怎么做不了官?你财商要真高,怎么那么穷?你们不过是些夸夸其谈之辈,地位不高还爱质疑上司,穷成那样还说富人的坏话,样子清高实则卑鄙,妄发议论,哗众取宠。俸禄吃不饱,家里没余粮,破衣烂衫,也配谈论朝堂大事?何况拓边打仗之事呢!

“形式权威”(formal authority)和“实际权威”(real authority)的理论,来自哈佛大学阿吉翁(Aghion)与诺贝尔经济学奖得主图卢兹大学梯若尔(Tirole)的论文(1997)。

9个驻地是:北京、沈阳、上海、南京、济南、广州、武汉、成都、西安。

我国实行分税制,按照中央和省的分税比例,企业所得税六成归中央,剩余部分由省、市、区县来分。企业所得税减免,一般都是减免企业所在地的地方留存部分。但对一些国家支持的行业,比如集成电路,企业的全部所得税都可以“三免三减半”。

第二章 财税与政府行为

我很喜欢两部国产电视剧,一部是《大明王朝1566》,一部是《走向共和》。

要想把握政府的真实意图和动向,不能光读文件,还要看政府资金的流向和数量,所以财政从来不是一个纯粹的经济问题。

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确了财政的定位和功能:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”

第一节 分税制改革

1985—1993年,地方政府的收入和支出是比较匹配的(图2-1),这种“事权和财权匹配”的体制对经济发展影响很大,也造成很多不良后果,催生了1994年的分税制改革。

“财政包干”及后果:1985—1993年

乡镇企业为地方政府贡献的第二类收入是上缴的利润,主要交给乡镇政府和村集体作为预算外收入

中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低,而全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低(图2-2)。不仅中央变得越来越穷,财政整体也越来越穷。

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如果给企业减免税,“藏富于企业”,再通过其他诸如行政收费、集资、摊派、赞助等手段收一些回来,就可以避免和中央分成,变成可以完全自由支配的预算外收入。地方政府因此经常给本地企业违规减税,企业偷税漏税也非常普遍,税收收入自然上不去,但预算外收入却迅猛增长。

如果给企业减免税,“藏富于企业”,再通过其他诸如行政收费、集资、摊派、赞助等手段收一些回来,就可以避免和中央分成,变成可以完全自由支配的预算外收入。地方政府因此经常给本地企业违规减税,企业偷税漏税也非常普遍,税收收入自然上不去,但预算外收入却迅猛增长。

1994年的分税制改革把税收分为三类:中央税(如关税)、地方税(如营业税)、共享税(如增值税)。同时分设国税、地税两套机构,与地方财政部门脱钩,省以下税务机关以垂直管理为主,由上级税务机构负责管理人员和工资。

2018年,分立了24年的国税与地税再次开始合并。

成功的政策背后是成功的协商和妥协,而不是机械的命令与执行,所以理解利益冲突,理解协调和解决机制,是理解政策的基础。

地方企业比中央企业多,所以六成以上的所得税交给了地方。地方政府自然就有动力创办价高利大的企业,比如烟厂和酒厂,这些都是创税大户。20世纪90年代,各地烟厂、酒厂越办越多,很多地方只抽本地牌子的烟、喝本地牌子的啤酒,这种严重的地方保护主义不利于形成全国统一市场,也不利于缩小地区间的经济差距。

第二节 土地财政

改革前,企业的大多数税收按隶属关系上缴,改革后则变成了在所在地上缴,这自然会刺激地方政府招商引资。地方政府尤其青睐重资产的制造业,一是因为投资规模大,对GDP的拉动作用明显;二是因为增值税在生产环节征收,跟生产规模直接挂钩;三是因为制造业不仅可以吸纳从农业部门转移出的低技能劳动力,也可以带动第三产业发展,增加相关税收。

以增值税为例,虽然企业可以层层抵扣,最终支付税金的一般是消费者(增值税发票上会分开记录货款和税额,消费者支付的是二者之和),但因为增值税在生产环节征收,所以地方政府更加关心企业所在地而不是消费者所在地。这种倚重生产的税制,刺激了各地竞相投资制造业、上马大项目,推动了制造业迅猛发展,加之充足高效的劳动力资源和全球产业链重整等内外因素,我国在短短二三十年内就成为世界第一制造业大国。

1998年发生了两件大事,城市土地的真正价值才开始显现。第一是单位停止福利分房,逐步实行住房分配货币化,商品房和房地产时代的大幕拉开。

1999年和2000年这两年的国有土地转让收入并不高(图2-4),因为尚未普遍实行土地“招拍挂”(招标、拍卖、挂牌)制度。

第三节 纵向不平衡与横向不平衡

因为上级权威高于下级,所以越往基层分到的钱往往越少,但分到的任务却越来越多,出现了“财权层层上收,事权层层下压”的局面。

“中央财政蒸蒸日上,省级财政稳稳当当,市级财政摇摇晃晃,县级财政哭爹叫娘,乡级财政精精光光。”

2000年初,湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平给时任国务院总理朱镕基写信,信中的一句话轰动全国:“农民真苦,农村真穷,农业真危险。”这个“三农问题”,就成了21世纪初政策和改革的焦点之一。

其三,是把基层财政资源向上一级政府统筹,比如2003年开始试点的“乡财县管”改革。农村税费改革后,乡镇一级的财政收入规模和支出范围大大缩减,乡镇冗员问题、管理问题、债务问题就变得突出。通过预算共编、票据统管、县乡联网等手段,把乡镇财政支出的决定权上收到县,有利于规范乡镇行为,也有利于在县域范围内实现乡镇之间公共服务的均等化。根据财政部网站,截至2012年底,86%的乡镇都已经实施了“乡财县管”。

“省直管县”这种做法源于浙江,20世纪90年代就在全省施行,效果很好。

一般性转移支付(2009年之后改称“均衡性转移支付”)和专项转移支付。

结语

所以土地真正的力量还不在“土地财政”,而在以土地为抵押而撬动的银行信贷与其他各路资金。“土地财政”一旦嫁接了资本市场,加上了杠杆,就成了“土地金融”,能像滚雪球般越滚越大,推动经济飞速扩张,也造就了地方政府越滚越多的债务,引发了一系列宏观经济问题。

扩展阅读

《以利为利:财政关系与地方政府行为》

华中科技大学吴毅的著作《小镇喧嚣:一个乡镇政治运作的演绎与阐释》(2018年新版)

《他乡之税:一个乡镇的三十年,一个国家的“隐秘”财政史》

改革前的农村税费负担,大概可以分为“税”“费”“工”三类。税,即“农业五税”:农业税、农业特产税、屠宰税、涉农契税、耕地占用税。费,即所谓“三提五统”:村集体的三项提留费用(村干部管理费、村公积金、村公益金)和乡政府的五项统筹费用(教育附加、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设)。工,就是“两工”:农村义务工和劳动积累工,主要用于植树造林、防汛、修缮校舍等。

部委的人情关系在专项资金分配中有重要作用,参见上海财经大学范子英和华中科技大学李欣的研究(2014)。

第一节 城投公司与土地金融

法律规定,地方政府不能从银行贷款,2015年之前也不允许发行债券,所以政府要想借钱投资,需要成立专门的公司。(2)这类公司大都是国有独资企业,一般统称为“地方政府融资平台”。

第一,它持有从政府取得的大量土地使用权。这些资产价值不菲,再加上公司的运营收入和政府补贴,就可以撬动银行贷款和其他资金,实现快速扩张。

融资平台公司投资的大多数项目都有基础设施属性,项目本身盈利能力不强,否则也就无需政府来做了。这类投资的回报不能只看项目本身,要算上它带动的经济效益和社会效益。

一块划出来的“生地”,平整清理后才能成为向市场供应的“熟地”,这个过程称为“土地一级开发”。“一级开发”投入大、利润低,且涉及拆迁等复杂问题,一般由政府融资平台公司完成。之后的建设和运营称为“二级开发”,大都由房地产公司来做。

主营业务是典型的“土地金融”:管委会把土地以资本形式直接注入兆润,由它做拆迁及“九通一平”等基础开发,将“生地”变成可供使用的“熟地”,再由管委会回购,在土地市场上以招拍挂等形式出让,卖给中新集团这样的企业去招商和运营。兆润集团可以用政府注入的土地去抵押贷款,或用未来土地出让受益权去质押贷款,还可以发债,而还款来源就是管委会回购土地时支付的转让费及各种财政补贴

华夏幸福,这家上市公司的核心经营模式是所谓的“产城结合”,即同时开发产业园区和房地产。简

华夏幸福和政府可按约定比例分成。按照法律,政府不能和企业直接分享税收,但可以购买企业服务,以产业发展服务费的名义来支付约定的分成。

现实世界中没有定义,只有现象,只有环环相扣的权责关系。或者按张五常的说法,只有一系列合约安排。(9)要想理解这些现象,需要深入调研当事人面临的各种约束,包括能力、资源、政策、信息等,简单的政府—市场二元观,没什么用。

适用于我目前工作

现实世界中没有定义,只有现象,只有环环相扣的权责关系。或者按张五常的说法,只有一系列合约安排。(9)要想理解这些现象,需要深入调研当事人面临的各种约束,包括能力、资源、政策、信息等,简单的政府—市场二元观,没什么用。

第二节 地方政府债务

这套模式的关键是土地价格。只要不断地投资和建设能带来持续的经济增长,城市就会扩张,地价就会上涨,就可以偿还连本带利越滚越多的债务。可经济增速一旦放缓,地价下跌,土地出让收入减少,累积的债务就会成为沉重的负担,可能压垮融资平台甚至地方政府。

[插图]

大水漫灌的结果必然是泥沙俱下。

在现有的金融体制下,有国企参与或有政府背书的项目,融资比较容易。

由政府信用催生的过度投资和债务风险

要想在城市建设开发中引入银行资金,需要解决三个技术问题。第一,需要一个能借款的公司,因为政府不能直接从银行贷款;第二,城建开发项目繁复,包括自来水、道路、公园、防洪,等等,有的赚钱,有的赔钱,但缺了哪个都不行,所以不能以单个项目分头借款,最好捆绑在一起,以赚钱的项目带动不赚钱的项目;第三,仅靠财政预算收入不够还债,要能把跟土地有关的收益用起来。

为解决这三个问题,城投公司就诞生了。发明这套模式的是国家开发银行。

2002年,全国开始推行土地“招拍挂”,政府授权芜湖建投以土地出让收益做质押作为还款保证。2003年,在国开行和天津的合作中,开始允许以土地增值收益作为贷款还款来源。这些做法后来就成了全国城投公司的标准模式

还不能小看各城市银行

2010年,在地方融资平台公司的所有贷款中,国开行约2万亿元,四大行2万亿元,城商行2.2万亿元,其他股份制银行与农村合作金融机构合计1万亿元,城商行已经和国开行、四大行平起平坐。

2010年,在地方融资平台公司的所有贷款中,国开行约2万亿元,四大行2万亿元,城商行2.2万亿元,其他股份制银行与农村合作金融机构合计1万亿元,城商行已经和国开行、四大行平起平坐。

其一,基础设施建设项目周期长,需要中长期贷款

其二,四大行的存款来源庞大稳定,可以承受一定程度的期限错配

债务置换就是用地方政府发行的公债,替换一部分融资平台公司的银行贷款和城投债。

其一,利率从之前的7%—8%甚至更高,降低到了4%左右,大大减少了利息支出,缓解了偿付压力。

第二项改革是推动融资平台转型,厘清与政府之间的关系,剥离其为政府融资的功能,同时破除政府对其形成的“隐性”担保。融资平台公司业务中一些公共服务性质强的城建或基建项目,可以剥离出来,让地方政府用债务置换的方式承接过去,也可以用PPP模式来继续建设

第三项改革是约束银行和各类金融机构,避免大量资金流入融资平台。这部分监管的难点不在银行本身,而在各类影子银行业务。第六章会详谈相关改革,包括2018年出台的“资管新规”。

第三节 招商引资中的地方官员

要关注礼仪,注重细节,做到四条。第一,要信守承诺;第二,要记得回电话,客商的电话、信息要及时回复;第三,遇到事情用最快的速度、最高的效率去处理;第四,要做个有心人,拜访客商要提前做好准备工作。”

地方主官任期有限,要想在任内快速提升经济增长,往往只能加大投资力度,上马各种大工程、大项目。以市委书记和市长为例,在一个城市的平均任期不过三四年,而基础设施或工业项目最快也要两三年才能完成,所以“新官上任三把火”烧得又快又猛:上任头两年,基础设施投资、工业投资、财政支出往往都会快速上涨。而全国平均每年都有三成左右的地级市要更换市长或市委书记,所以各地的投资都热火朝天,“政治-投资周期”比较频繁。(24)投资需要资金,需要土地财政和土地金融的支持。所以在官员上任的前几年,土地出让数量一般都会增加。而新增的土地供应大多位于城市周边郊区,所以城市发展就呈现出了一种“摊大饼”的态势:建设面积越扩越大,但普遍不够紧凑,通勤时间长、成本高,加重了拥挤程度,也不利于环保。(25)

出于政绩考虑,地方官员在基础设施投资方面常常偏重“看得见”的工程建设,比如城市道路、桥梁、地铁、绿地等,相对忽视“看不见”的工程,比如地下管网。所以每逢暴雨,“看海”的城市就很多。

2019年,中共中央办公厅印发《党政领导干部考核工作条例》,明确在考核地方党委和政府领导班子的工作实绩时,要看“全面工作”,“看推动本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,解决发展不平衡不充分问题,满足人民日益增长的美好生活需要的情况和实际成效”。

在官员考核和晋升中,政绩非常重要,但这不代表人情关系不重要。无论是公司还是政府,只要工作业绩不能百分百清楚地衡量(像送快递件数那样),那上级的主观评价就是重要的,与上级的人情关系就是重要的。

虽然地方官场的人情关系对于局部的政治经济生态会有影响,但是否重要到对整体经济现象有特殊的解释力,我持怀疑态度。一方面,地方之间有竞争关系,会限制地方官员恣意行事;另一方面,人情关系网依赖其中的关键人物,不确定性很大,有“一人得道鸡犬升天”,就有“树倒猢狲散”。但无论是张三得志还是李四倒霉,工作都还是一样要继续做,发展经济也一样还是地方政府工作的主题。

任何一个组织,无论是公司还是政府,都不可能只靠外部奖惩来激励员工。外部奖惩必然要求看得见的工作业绩,而绝大多数工作都不像送快递,没有清清楚楚且可以实时衡量的业绩,因此需要使命感、价值观、愿景等种种与内心感受相关的驱动机制。“不忘初心”“家国情怀”“为人民服务”等,都是潜在的精神力量。而“德才兼备、以德为先”的干部选拔原则,也正是强调了内在驱动和自我约束的重要性。

第一,腐败与经济高速增长长期并存。

第二类腐败是“官商勾连共同发财式”腐败。比如官员利用职权把项目批给关系户企业,而企业不仅要完成项目、为官员贡献政绩,也要在私下给官员很多好处。

其一,长期偏重投资导致经济结构扭曲,资本收入占比高而劳动收入占比低,老百姓收入和消费增长速度偏慢。第七章会讨论这种扭曲。其二,扭曲投资和信贷资源配置,把大量资金浪费在效益不高的关系户项目上,推升债务负担和风险。第六章会讨论这种风险。其三,权钱交易扩大了贫富差距。第五章会分析不平等对经济发展的影响。其四,地方上可能形成利益集团,不仅可能限制市场竞争,也可能破坏政治生态,出现大面积的“塌方式腐败”。党的十八大以来,中央数次强调党内决不允许搞团团伙伙、拉帮结派、利益输送,强调构建新型政商关系,针对的就是这种情况。

2018年,中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,强调“建立健全容错机制,宽容干部在改革创新中的失误错误,把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误,同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”

从长期来看,反腐败是国家治理能力建设的一部分,除了专门针对腐败的制度建设之外,更为根本的措施还是简政放权、转变政府角色。正如党的十九大报告所提出的,要“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”。

结语

可见政府债务问题根源不在收入不够,而在支出太多,因为承担了发展经济的任务,要扮演的角色太多。因此债务问题不是简单的预算“软约束”问题,也不是简单修改政府预算框架的问题,而是涉及政府角色的根本性问题。改革之道在于简政放权,从生产投资型政府向服务型政府逐步转型。

扩展阅读

本章讨论的所有话题,包括拆迁、招商引资、地方债务、户籍与城市化等,都能在周浩导演的杰出纪录片《大同》(又名《中国市长》)中看到。该片记录了大同市原市长耿彦波重建这座城市的故事。2013年,耿彦波调离大同,至今已过去七年有余,如今网络上针对当年那场造城运动以及耿彦波本人的评论褒贬不一,对照影片中记录的各种当年的故事和冲突,引人深思。

冯军旗在北京大学的博士论文《中县干部》(2010)生动细致,是了解我国县域官场的上佳之作。

改革开放以来各种腐败形式的详细数据和分析,可以参考复旦大学陈硕和中山大学朱琳的论文(2020)以及密歇根大学洪源远的著作(Ang, 2020)。

第四章 工业化中的政府角色

第四章 工业化中的政府角色

现实世界没有黑白分明的“市场”和“政府”分界,只有利益关系环环相扣的各种组合。

第一节 京东方与政府投资

三星、LG、奇美、友达、中华映管、瀚宇彩晶等六家主要企业,在韩国和中国台湾召开了共计53次“晶体会议”,协商作价和联合操纵市场,

但其中的风险和难度也让京东方从此改变了融资模式。其后数条生产线的建设都采用股权融资:先向项目所在地政府筹集足够的资本金,剩余部分再使用贷款。

日本夏普开始游说深圳市政府,提出甩开技术落后的京东方,帮深圳建设一条投资280亿元的7.5代线。由于夏普的技术和经验远胜京东方,深圳市政府于是在2007年与夏普签署合作协议,京东方出局,“聚龙计划”流产。但仅一个多月之后,夏普就终止了与深圳的合作。当时上海的上广电(上海广电信息产业股份有限公司)也计划和京东方在昆山合作建设一条6代线,但夏普再次上门搅局,提出与上广电合作,将京东方踢出局。随后不久,夏普再次找借口退出了与上广电的合作。

京东方后来又在合肥建设了8.5代(2014年投产)和10.5代生产线(2018年投产),吸引了大量上下游厂商落地合肥,形成了产业集群,使合肥成为我国光电显示产业的中心之一。

京东方的基本融资模式都是“扩充资本金+银团贷款”

根据世界知识产权组织(WIPO)每年的报告,从2016年到2019年,国际专利申请数量最多的全球十大公司中,每年都有京东方(还有华为)。

这就好比学生学习写论文,不自己动手研究、动手做、动手写,只靠阅读别人的东西,理解永远只能停留在表面,停留在知识消费的层次,不可能产出新知。

第二节 光伏发展与政府补贴

无论是补贴也好、贸易保护也罢,政策最多可以帮助企业降低一些财务风险和市场风险,但政府不能帮助企业克服最大的不确定性,即在不断变化的市场中发展出足够的能力和竞争优势。如果做不到这一点,保护和补贴政策最终会变成企业的寻租工具

所以不管有没有政府扶持,要害都不是“重复建设”,而是“保持竞争”。市场经济的根本优势不是决策优势。面对不可知的未来,谁也看不清,自由市场上,失败也比成功多得多。市场经济的根本优势是可以不断试错,在竞争中优胜劣汰。

第三节 政府产业引导基金

第三节 政府产业引导基金

截至2019年6月,国内共设立了1686只政府引导基金,到位资金约4万亿元;而根据投中的数据,引导基金数量为1311只,规模约2万亿元。

政府产业引导基金既是一种招商引资的新方式和新的产业政策工具,也是一种以市场化方式使用财政资金的探索

出钱的人叫“有限合伙人”(limited partner,以下简称LP),管钱和投资的人叫“普通合伙人”(general partner,以下简称GP)。

GP的投资对象既可以是上市公司公开交易的股票(二级市场),也可以是未上市公司的股权(一级市场),还可以是上市公司的定向增发(一级半市场)。

2005年,发改委和财政部等部门首次明确了国家与地方政府可以设立创业投资引导基金,通过参股和提供融资担保等方式扶持创投企业的设立与发展。

2008年,国务院为设立引导基金提供了政策基础,明确其宗旨是“发挥财政资金的杠杆放大效应,增加创业投资资本的供给,克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题”。

要求引导基金按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行市场化运作

2010年财政部等部门规定:符合条件的国有创投机构和国有创投引导基金,可在IPO时申请豁免国有股转持义务。

而在2014年改革后,国务院开始严格限制地方政府对企业的财政补贴。这些原本用于补贴和税收优惠的财政资金,就必须寻找新的载体和出路,不能趴在账上。因为新《预算法》规定,连续两年还没花出去的钱,可能将被收归同级或上级财政统筹使用。(57)

很多著名的产业引导基金都创办于这一阶段,比如2014年工信部设立的“国家集成电路产业投资基金”(即“大基金”),首期规模将近1400亿元。大多数地方政府的引导基金也成立于这个阶段。

引导基金大多采用“母基金”方式运行,与社会资本共同投资于市场化的私募基金,通过后者投资未上市公司的股权。这种模式的繁荣,需要三个条件:有大量的社会资本可以参与投资、有大量的私募基金管理人可以委托、有畅通的投资退出渠道。其中最重要的是畅通的资本市场退出渠道。

这些政策出台前后,上海和深圳的交易所也做了很多改革,拓宽了上市渠道。2004年和2009年,中小企业板和创业板分别在深交所开板。2013年,新三板扩容全国。2019年,科创板在上交所开市,并试行注册制。国内上市渠道拓宽后,改变了过去股权投资机构“两头在外”(海外募资,海外上市、退出)的尴尬格局。

美国贸易代表办公室(USTR)发布了针对我国产业和科技政策的“301调查报告”

第一类是财政资金保值增值目标与风险投资可能亏钱之间的矛盾

第二类困难源自财政资金的地域属性与资本无边界之间的矛盾。

有些地方为吸引企业,把本该是股权投资的引导基金变成了债权工具。

比如说,引导基金投资一亿元,本应是股权投资,同赚同亏,但基金却和被投企业约定:若几年后赚了钱,企业可以低价回购这一亿元的股权,只要支付本金再加基本利率(2%—5%)就行;若企业亏了钱,可能也需要通过其他方式来偿还这一亿元本金。这就不是股权投资了,而是变相的低息贷款

这种“名股实债”的方式违背了股权投资的原则,也违背了“去杠杆”和解决地方政府债务问题的初衷,是中央明确禁止的。(63)

但在大部分地区,薪酬激励机制仍是很难突破的瓶颈。

结语

经济发展是企业、政府、社会合力的结果,具体合作方式取决于各自占有的资源,而这些资源禀赋的分布格局由历史决定。我国的经济改革脱胎于计划经济,政府手中掌握大量对产业发展至关重要的资源,如土地、银行、大学和科研机构等,所以必然会以各种方式深度参与工业化进程。政府和市场间没有黑白分明的界限,几乎所有的重要现象,都是这两种组织和资源互动的结果。要想认识复杂的世界,需要小心避免政府和市场的二分法,下过于简化的判断。

在这个意义上,深入了解发达国家的真实发展历程,了解其经历的具体困难和脱困方式,比夸夸其谈的“华盛顿共识”更有启发。

都是现实问题。

这种模式的成就有目共睹,但也会带来如下后果:与土地相关的腐败猖獗;城市化以“地”为本,忽略了“人”,民生支出不足,教育、医疗等公共服务供给滞后;房价飞涨,债务急升;经济过度依赖投资,既表现在民众收入不高所以消费不足,也表现在过剩产能无法被国内消化、向国际输出时又引起贸易失衡和冲突。

这种模式的成就有目共睹,但也会带来如下后果:与土地相关的腐败猖獗;城市化以“地”为本,忽略了“人”,民生支出不足,教育、医疗等公共服务供给滞后;房价飞涨,债务急升;经济过度依赖投资,既表现在民众收入不高所以消费不足,也表现在过剩产能无法被国内消化、向国际输出时又引起贸易失衡和冲突。

下篇 宏观现象

所有人都需要老百姓来还。这种模式的第一个特点是城市化过程中“重土地、轻人”,优点是可以快速推进城市化和基础设施建设,缺点是公共服务供给不足,推高了房价和居民债务负担,拉大了地区差距和贫富差距。

这种模式的第一个特点是城市化过程中“重土地、轻人”,优点是可以快速推进城市化和基础设施建设,缺点是公共服务供给不足,推高了房价和居民债务负担,拉大了地区差距和贫富差距。

第五章 城市化与不平衡

梦想买不起,故乡回不去。

为什么房子这么贵?为什么归属感这么低?为什么非要孤身在外地闯荡,不能和父母家人在一起?这些问题都与地方政府推动经济发展的模式有关。

支撑房价和地价的,是人的收入。忽略了人,忽略了城市化本该服务于人,本该为人创造更好的环境和更高的收入,城市化就入了歧途。

高房价带来的日益沉重的居民债务负担。第二节分析地区间发展不平衡,其根源之一在于土地和人口等生产要素流动受限,所以近年来在土地流转和户籍制度等方面的改革非常重要。

第一节 房价与居民债务

房价短期内受很多因素影响,但中长期主要由供求决定。无论是发达国家还是发展中国家,房屋供需都与人口结构密切相关,因为年轻人是买房主力。年轻人大都流入经济发达城市,但这些城市的土地供应又受政策限制,因此房屋供需矛盾突出,房价居高不下。

2006年至2014年,500万人和1000万人以上的大城市城区人口增量占全国城区人口增量的近四成,但居住用地增量才占全国增量的两成,房价自然快速上涨。而在300万人以下尤其是100万人以下的小城市中,居住用地增量比城镇人口增量更快,房价自然涨不上去。

2002年,中小城市建成区面积占全国的比重接近一半,2013年上升到了64%。(5)土地流向与人口流向背道而驰,地区间房价差距因此越拉越大。

2020年,中央提出要对建设用地指标的跨区域流转进行改革,探索建立全国性建设用地指标跨区域交易机制(见第二节),已是针对这一情况的改革尝试。(6)

居民债务主要来自买房,房价越高,按揭就越高,债务负担也就越重。各国房价上涨都是因为供不应求,一来城市化过程中住房需求不断增加;二来土地和银行按揭的供给都受政治因素影响。

房价下挫和收入下降会加大家庭债务负担,进而抑制消费。

房地产常被称作“经济周期之母”,根源就在于其内在的供需矛盾:一方面,银行可以通过按揭创造几乎无限的新购买力;而另一方面,不可再生的城市土地供给却有限。这对矛盾常常会导致资产泡沫与破裂的周期循环,是金融和房地产不稳定的核心矛盾。而房地产不仅连接着银行,还连接着千家万户的财富和消费,因此影响很大。

根据中国人民银行的这项调查,城镇居民2019年的负债中有76%是房贷。而从资产端看,城镇居民的主要财产也就是房子。房产占了家庭资产的近七成,其中六成是住房,一成是商铺。而在美国居民的财富中,72%是金融资产,房产占比不到28%。(15)中国人财富的压舱石是房子,美国人财富的压舱石是金融资产。这个重大差别可以帮助理解两国的一些基本政策,比如中国对房市的重视以及美国对股市的重视。

按照上述中国人民银行的调查数据,2019年最富有的10%的人占有总财富的49%,而最穷的40%的人只占有总财富的8%。(16)

房价上涨不仅会增加按揭债务负担,还会拉大贫富差距,进而刺激低收入人群举债消费,这一现象被称为“消费下渗”(trickle-down consumption),这在发达国家是很普遍的。

2018年末,我国个人住房贷款的不良率仅为0.3%。(21)

要化解居民债务风险,除了遏制房价上涨势头以外,根本的解决之道还在于提高收入,尤其是中低收入人群的收入,鼓励他们到能提供更多机会和更高收入的地方去工作。让地区间的经济发展和收入差距成为低收入人群谋求发展的机会,而不是变成人口流动的障碍。

第二节 不平衡与要素市场改革

2017年党的十九大报告指出:我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

地方政府长期倚重投资,还会导致收入分配偏向资本,降低劳动收入占比,对中低收入人群尤其不利。

[插图]

2019年美国各州占全国GDP和人口比重

[插图]

2019年中国各省份占全国GDP和人口的比重

要想平衡地区间的发展差距,关键是要平衡人均差距而不是规模差距。想达到地区间规模的平均是不可能的。

城市规模扩大和人口密度上升,不仅能提高本地分工程度和生产率,也能促进城市与城市之间、地区与地区之间的分工。有做高端制造的,也有做中低端制造的,有做大规模农场的,也有搞旅游的。各地区发展符合自身优势的经济模式,互通有无,整体效率和收入都会提高。就算是专搞农业的地方,人均收入也会提升,不仅因为规模化后的效率提升,也因为人口基数少了,流动到其他地方搞工商业去了。

2008年党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》里就有了原则性条款:“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”

自2015年起,全国33个试点县市开始试行俗称“三块地”的改革,即农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度改革。在此之前也有一些零星的地方试点和创新,比较有名的是重庆的“地票”制度。若一个农民进了城,家里闲置两亩宅基地,他可以将其还原成耕地,据此拿到两亩地“地票”,在土地交易所里卖给重庆市域内需要建设指标的区县。按每亩“地票”均价20万元算,扣除两亩地的复耕成本约5万元,净所得为35万元。农户能分到其中85%(其余15%归村集体),差不多30万元,可以帮他在城里立足。每年国家给重庆主城区下达的房地产开发指标约2万亩,“地票”制度每年又多供应了2万亩,相当于土地供给翻了一番,所以房价一直比较稳定。(26)

同年,《土地管理法》修正案通过,首次在法律上确认了集体经营性建设用地使用权可以直接向市场中的用地者出让、出租或作价出资入股,不再需要先行征收为国有土地。农村集体经营性用地与城市国有建设用地从此拥有了同等权能,可以同等入市,同权同价,城市政府对土地供应的垄断被打破了。

2020年,中央又启动了新一轮的宅基地制度改革试点,继续探索“三权分置”,即保障宅基地农户资格权、农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权。强调要守住“三条底线”:土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。在这些改革原则之下,具体的政策细则目前仍在探索阶段。

2013年,首次中央城镇化会议召开,明确提出“以人为本,推进以人为核心的城镇化”

2014年,两会报告中首次把人口落户城镇作为政府工作目标,之后开始改革户籍制度。逐步取消了农业户口与非农业户口的差别,建立了城乡统一的“居民户口”登记制度,并逐步按照常住人口(而非户籍人口)规模来规划公共服务供给,包括义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等。

总的改革方向,就是让市场力量在各类要素分配中发挥更大作用,让资源更加自由流动,提高资源利用效率。

第三节 经济发展与贫富差距

产生的更多极端和人类迷惑行为。第一,我国十几亿人在40年间摆脱了贫困,大大缩小了全世界70亿人之间的不平等。第二,在经济快速增长过程中,虽然收入差距在拉大,但低收入人群的收入水平也在快速上升,社会对贫富差距的敏感度在一段时间之内没有那么高。第三,在经济增长减速时,社会对不平等的容忍度会减弱,贫富差距更容易触发社会矛盾。

第一,我国十几亿人在40年间摆脱了贫困,大大缩小了全世界70亿人之间的不平等。第二,在经济快速增长过程中,虽然收入差距在拉大,但低收入人群的收入水平也在快速上升,社会对贫富差距的敏感度在一段时间之内没有那么高。第三,在经济增长减速时,社会对不平等的容忍度会减弱,贫富差距更容易触发社会矛盾。

衡量收入差距的常用指标是“基尼系数”,这是一个0到1之间的数字,数值越高说明收入差距越大。20世纪80年代初,我国居民收入的基尼系数约为0.3,2017年上升到了0.47。(34)按照国家统计局公布的居民收入数据,2019年收入最高的20%人群占有全部收入的48%,而收入最低的20%人群只占有全部收入的4%。

经济增长过程伴随着生产率的提高和各种新机会的不断涌现,虽然不一定会降低收入差距,但可以在一定程度上遏制贫富差距在代际间传递。如果每代人的收入都远远高于上一代人,那人们就会更看重自己的劳动收入,继承自父母的财富相对就不太重要。

但对“80后”和“90后”来说,父母的财富和资源对子女收入的影响就大了。(36)原因之一是财富差距在其父母一代中就扩大了,财产性收入占收入的比重也扩大了,其中最重要的是房产

如果“拼爹”现象越来越严重的话,社会对不平等的容忍程度便会下降,不安定因素会增加。

“隧道效应”(tunnel effect),形容隧道中两条车道一动一静时,静的那条的焦虑和难耐。

另一个影响不平等容忍度的因素是人群的相似性。

所以穷人就更容易愤怒和绝望。

美国的“40后”和“50后”收入超越父母的概率很接近我国的“70后”和“80后”。但到了美国的“80后”,这概率就低多了:如果父母是穷人(收入最低的40%),子女超越的概率还不到六成;若父母是中产(收入居中的40%),子女超越的概率仅四成。

并没有什么神秘的经济力量会自动降低收入不平等,“先富带动后富”也不会自然发生,而需要政策的干预。不断扩大的不平等会让社会付出沉重的代价,必须小心谨慎地对待。(44)

第六章 债务与风险

人们在乐观时往往会低估负债的风险,过多借债。当风险出现时,又会因为债务负担沉重而缺乏腾挪空间,没办法应对。从上述故事中可以看到,就算房价不下跌,债务负担重的家庭也面临至少三大风险。一是债务缺乏弹性。若顺风顺水发了财,债务不会跟着水涨船高;可一旦倒了霉,债务也一分不会少。二是收入变化弹性很大。影响个人收入的因素数之不尽,宏观的、行业的、公司的、领导的、同事的、个人的……谁能保证自己未来几十年收入只涨不跌?就算不会失业,收入也不下降,但只要收入增长缓慢或不增长,对于高负债的家庭就已经构成了风险。既要还本又要付息,每个月紧巴巴的“月光”生活,能挺几年?第三个风险来自家庭支出的变动。突然有事要用钱怎么办?家里老人生病怎么办?要养孩子怎么办?

2018年末,我国的债务总量达到了GDP的258%(图6-1)

只要名义GDP(内含物价)保持上涨,债务占GDP的比重可能不是个大问题,至少对政府的公共债务来说不是大问题,可以不断借新还旧。(1)但对居民和企业而言,债务总量快速上升,依然会带来很大风险。

第一节 债务与经济衰退

第一,负债率高的经济中,资产价格的下跌往往迅猛。若债务太重,收入不够还本,甚至不够还息,就只能变卖资产,抛售的人多了,资产价格就会跳水。这种情况屡见不鲜。(2

第二,资产价格下跌会引起信贷收缩,导致资金链断裂。借债往往需要抵押物(如房产和煤矿),若抵押物价值跳水,债权人(通常是银行)坏账就会飙升,不得不大幅缩减甚至干脆中止新增信贷,导致债务人借不到钱,资金链断裂,业务难以为继。

一个部门的负债对应着另一个部门的资产。债务累积或“加杠杆”的过程,就是人与人之间商业往来增加的过程,会推动经济繁荣。而债务紧缩或“去杠杆”也就是商业活动减少的过程,会带来经济衰退。

债务常常把风险集中到承受能力最弱的穷人身上。

第二节 债台为何高筑:欧美的教训

居民和企业的债务规模,换个角度看也就是银行的信贷和资产规模。所以要理解债务的增长,首先要理解银行为什么会大量放贷。

第一,银行规模大、杠杆高。

第二,银行借进来的钱很多是短期的(比如活期存款),但贷出去的钱却大都是长期的(比如企业贷款),这种负债和资产的期限不匹配会带来流动性风险。一旦储户集中提取存款,银行贷出去的钱又不能立刻收回来,手里钱不够,会出大乱子。

第三,银行信贷大都和房地产有关,常常与土地和房产价值一同起落,放大经济波动。

第四,银行风险会传导到其他金融部门。比如银行可以把各种按揭贷款打包成一个证券组合,卖给其他金融机构。

比如,一家德国银行可以在美国发行用美元计价的债券,借入美元,然后再用这些美元购买美国的房贷抵押证券,钱又流回了美国。

为保持美元的国际储备货币地位,美国的对外贸易可能需要常年保持逆差,以向世界提供更多美元。但持续的逆差会累积债务,最终威胁美元的储备货币地位,这个逻辑也被称为“特里芬悖论”。(17)所以如今的全球经济失衡,是贸易失衡和美元地位带来的资本流动失衡所共同造就的。

在缺乏增长点的情况下,央行给银行体系提供流动性,但商业银行资金贷不出去,容易流向资产市场。放松货币条件总体上有利于资产持有者,超宽松的货币政策可能加剧财富分化,固化结构扭曲,使危机调整的过程更长

第三节 中国的债务与风险

是资本市场发展不充分,企业融资以债务尤其是银行贷款为主,股权融资占比很低。2018年末,企业债务总额约140万亿元,但在境内的股票融资余额不过区区7万亿元

在购置土地环节,发达国家一般要求企业使用自有资本金,而我国允许房企借钱“买地”,这就刺激了房企竞相抬高地价和储备土地。

2020年8月,城乡住房建设部、中国人民银行出台了对重点房地产企业资金监测和融资管理规则,针对企业的关键债务指标画下“三道红线”,也规定企业不得再挪用贷款购地或竞买炒作土地。(37)

还有一种房企债务是在海外发行的美元债,在外国发行,以外币计价,所以不计入外汇管理局的宏观外债统计口径。截至2019年7月末,这类海外债余额约1739亿美元。其中可能有风险,因为大多数房企并没有海外收入。

哈哈哈哈

银行可以卖给老百姓一个理财产品,利息5%,再把筹来的钱委托给信托公司,让信托公司把钱借给房企。在这笔“银信合作”业务中,发行的理财产品不算银行储蓄,委托给信托公司的投资不算银行贷款,所以这笔“表外业务”就绕开了对银行的监管,是一种“影子银行”业务。

银行可以卖给老百姓一个理财产品,利息5%,再把筹来的钱委托给信托公司,让信托公司把钱借给房企。在这笔“银信合作”业务中,发行的理财产品不算银行储蓄,委托给信托公司的投资不算银行贷款,所以这笔“表外业务”就绕开了对银行的监管,是一种“影子银行”业务。

2018年“资管新规”出台,就拧紧了“影子银行”的总闸,也打断了各种通道。但这波及的不仅是想借钱的房地产企业和政府融资平台,也挤压了既没有土地抵押也没有政府背书的中小私营企业,它们融资难和融资贵的问题在“资管新规”之后全面暴露。

第四节 化解债务风险

第四节 化解债务风险

任何国家的债务问题,解决方案都可以分成两个部分:一是偿还已有债务;二是遏制新增债务,改革滋生债务的政治、经济环境。

增发货币的方式大概有三类。第一类是以增发货币来降低利率,这是2008年全球金融危机前的主流做法。

第二类方式是“量化宽松”,即央行增发货币来买入各类资产,把货币注入经济,这是金融危机后发达国家的主流做法。

“量化宽松”的主要问题是难以把增发的货币转到穷人手中,因此难以刺激消费支出,还会拉大贫富差距。央行“发钱”的方式是购买各种金融资产,所以会推高资产价格,受益的是资产所有者,也就是相对富裕的人。

第三类增加货币供给的做法是把债务货币化。

“现代货币理论”(Modern Monetary Theory,MMT)

“赤字货币化”的核心,是用无利率的货币替代有利率的债务,以政府预算收支的数量代替金融市场的价格(即利率)来调节经济资源配置。

据季羡林先生回忆,当时清华大学教授们领了工资以后要立刻跑步去买米,“跑快跑慢价格不一样!”(40)

发展啥,追啥,毕竟都是中国人,中国人不坑中国人。

我国目前的货币政策比较谨慎,国务院和央行都数次明确表态不搞“大水漫灌”,“不搞竞争性的零利率或量化宽松政策”。(41)主要原因可能有二:第一,政府不愿看到宽松的货币政策再次推高房价,“房住不炒”是个底线原则;第二,货币政策治标不治本,无法从根本上解决债务负担背后的经济增速放缓问题,因为这是结构性的问题,是地方政府推动经济发展的模式问题。
遏制新增债务

我国目前的货币政策比较谨慎,国务院和央行都数次明确表态不搞“大水漫灌”,“不搞竞争性的零利率或量化宽松政策”。(41)主要原因可能有二:第一,政府不愿看到宽松的货币政策再次推高房价,“房住不炒”是个底线原则;第二,货币政策治标不治本,无法从根本上解决债务负担背后的经济增速放缓问题,因为这是结构性的问题,是地方政府推动经济发展的模式问题。
遏制新增债务

所形成的债务风险,虽然表现为债主银行的风险,但最终依然是政府风险。最近几年围绕供给侧结构性改革所推行的一系列重大经济金融改革,包括严控房价上涨、“资管新规”、限制土地融资、债务置换、“反腐”、国企混改等,确实有效遏制了新增债务的增长,但是高度依赖负债和投资的发展模式还没有完成转型,因此限制债务虽限制了这种模式的运转,但并不会自动转化为更有效率的模式,于是经济增速下滑。

改变以银行贷款为主的间接融资体系,拓展直接融资渠道,既降低债务负担,也提高资金使用效率。与债权相比,股权的约束力更强。一来股东风险共担,共赚共赔;二来股权可以转让,股价可以约束公司行为。哪怕同样是借债,债券的约束力也比银行贷款强,因为债券也可以转让。

这些机制不是新问题,但债务负担在这十年间迅速上升,主要是因为这一机制已经无法持续拉动GDP增长。无论是实际生产率的增长还是通货膨胀速度,都赶不上信贷或债务增长的速度,所以宏观上就造成了高投资挤压消费,部分工业产能过剩和部分地区房地产投资过剩,同时伴随着腐败和行政效率降低。这种经济增长方式无法持续。最近几年的改革力图扭转这种局面,让市场在资源配置中,尤其是在土地和资本等要素配置中起更大作用。

扩展阅读

《房债:为什么会出现大衰退,如何避免重蹈覆辙》

《债务和魔鬼:货币、信贷和全球金融体系重建》

富人的九成资产都是股票,这一比例自1950年至今变化不大。

所谓“三道红线”,是要求房企在剔除预收款后的资产负债率不得高于70%、净负债率不得高于100%、现金短债比不小于1倍。

第七章 国内国际失衡

第一是内部经济结构失衡:重生产、重投资,相对轻民生、轻消费,导致与巨大的产能相比,国内消费不足,而消化不了的产品只能对外输出。这就带来了第二个问题:国外需求的不稳定和贸易冲突。

在这些大背景下,2020年中央提出“推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

第一节 低消费与产能过剩

我国经济结构失衡的最突出特征是消费不足。

居民消费等于收入减去储蓄

前些年有一个很吸引眼球的研究,讲世界各地的语言与储蓄率之间的关系。很多语言(如英语)是有时态的,因此在讲到“过去”“现在”“未来”时,语法要改变,会让人产生一种“疏离感”,未来跟现在不是一回事,何必担心未来,活在当下就好。因此说这种语言的人储蓄率较低。很多语言(如汉语和德语)没有时态,“往日之我”“今日之我”“明日之我”绵延不断,因此人们储蓄率也较高。(3)

就是存钱。。。说实在,还贷都已经人没了,再储钱防意外。消费,呵呵。

孩子数量减少后,“养儿防老”的功效大打折扣,父母必须增加储蓄来养老。虽然父母会对仅有的一个孩子加大培养力度,增加相关支出尤其是教育支出,但从整体来看,孩子数量的减少还是降低了育儿支出,增加了居民储蓄。21世纪初,独生子女们开始陆续走上工作岗位,而随着城市化大潮、商品房改革和房价上涨,他们不仅要攒钱买房、结婚、培养下一代,还要开始分担多位父母甚至祖父母的养老和医疗支出,储蓄率于是再次攀升。(5)

孩子数量减少后,“养儿防老”的功效大打折扣,父母必须增加储蓄来养老。虽然父母会对仅有的一个孩子加大培养力度,增加相关支出尤其是教育支出,但从整体来看,孩子数量的减少还是降低了育儿支出,增加了居民储蓄。21世纪初,独生子女们开始陆续走上工作岗位,而随着城市化大潮、商品房改革和房价上涨,他们不仅要攒钱买房、结婚、培养下一代,还要开始分担多位父母甚至祖父母的养老和医疗支出,储蓄率于是再次攀升。(5)

英国的“圈地运动”和马克思描述的“原始资本”积累过程,读者们想必耳熟能详。

第一,基础设施和工业体系已经比较完善,投资什么都有用的时代过去了,投资难度加大,因此投资决策和调配资源的体制需要改变,地方政府主导投资的局面需要改变。

第二,由于老百姓收入和消费不足,无法消化投资形成的产能,很多投资不能变成有效的收入,都浪费掉了,所以债务负担越积越重,带来了一系列风险(第六章),这种局面也必须改变

第三,劳动收入份额下降和资本收入份额上升,会扩大贫富差距。因为与劳动相比,资本掌握在少数人手中。贫富差距持续扩大会带来很多问题,社会对此的容忍度是有限的(第五章)。第四,由于消费不足和投资过剩,过剩产能必须向国外输出,而由于我国体量巨大,输出产能会加重全球贸易失衡,引发贸易冲突(见下节)。

在这个大背景下,党的十九大报告将我国社会的主要矛盾修改为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。所谓“不平衡”,既包括城乡间和地区间不平衡以及贫富差距(第五章),也包括投资和消费等经济结构不平衡。而“不充分”的一个重要方面,就是指老百姓收入占比不高,“获得感”不够。

虽然从会计核算角度讲,投资确实可以提升当下的GDP数字,但若投资形成的资产不能提高生产率、带来更高的收入,不能成为未来更高的消费,这种投资就没有形成实质性的财富,就是浪费。

投资和消费失衡不是新问题。早在2005—2007年,我国家庭收入和消费占GDP的比重就已经下降到了低点(图7-2和图7-3)。当时政府已经意识到了这个问题,时任国务院总理温家宝在2007年就曾提出:“中国经济存在着巨大问题,依然是不稳定、不平衡、不协调、不可持续的结构性的问题”,比如“投资与消费者之间不协调,经济增长过多地依赖于投资和外贸出口”

我国的调整包括“供给侧结构性改革”、要素市场改革,以及提出“国内大循环为主、国际国内双循环相互促进”的发展战略,等等。在美国,这种调整伴随着政治极化、贸易保护主义兴起等现象。

第二节 中美贸易冲突

美国每年进口都大于出口,相当于不断从国外“借入”资源,是世界最大的债务国。但这些外债几乎都以美元计价,原则上美国总可以“印美元还债”,不会违约。换句话说,只要全世界还信任美元的价值,美国就可以源源不断地用美元去换取他国实际的产品和资源,这是一种其他国家所没有的、实实在在的“挥霍的特权”

年轻人已非昔日吴下阿蒙,已经具备了挣钱的能力,势头很猛

对站在科技前沿的国家来说,新技术的发明和应用一般从科学研究和实验室开始,再到技术应用和专利阶段,然后再到大规模工业量产。但对一个后起的发展中国家来说,很多时候顺序是反过来的:先从制造环节入手,边干边学,积累技术和经验,然后再慢慢根据自身需要改进技术,创造一些专利。

第三节 再平衡与国内大循环

但过去的发展模式无法持续,经济结构内外失衡严重,而国际局势也日趋复杂,中央于是在2020年提出了“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。这是一个发展战略上的转型。

从本章的分析角度看,这一战略转型的关键是提高居民收入和消费

未来,只有继续推进各类要素的市场化改革,继续扩大开放,真正转变地方政府角色,从生产型政府转型为服务型政府,才能实现国内市场的巨大潜力,推动我国迈入中高收入国家行列。

结语

本书介绍了我国地方政府推动经济发展的模式,从微观机制开始,到宏观现象结束。总结一下,这一模式有三大特点。第一个特点是城市化过程中“重土地、轻人”。第二个特点是招商引资竞争中“重规模、重扩张”。第三个特点是经济结构上“重投资、重生产、轻消费”。

要始终坚持实事求是,坚持具体问题具体分析,抛开意识形态,不断去解决实践中所面临的问题,走一条适合自己的发展道路。

第八章 总结:政府与经济发展

在经济学家理解最透、共识最大的问题上,他们对政策的影响力最小;在经济学家理解最浅、分歧最大的问题上,他们对政策的影响力最大。

总结本书的关键视角:要区分经济发展过程和发展目标。既不要高估发达国家经验的普适性,也不要高估自己过去的成功经验在未来的适用性。老话说回来,还是要坚持“实事求是”,坚持“具体问题具体分析”,在实践中不断探索和解决问题,一步一个脚印,继续推进改革。

第一节 地区间竞争

经济发展的核心原则,就是优化资源配置,提高使用效率,尽量做到“人尽其才,物尽其用”。实现这一目标要依靠竞争。

1956年在著名的《论十大关系》中他就说过:“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一点机动权也没有。”

当时邓小平对习仲勋说:“中央没有钱,可以给些政策,你们自己去搞,杀出一条血路来。”(2)

中央的主要领导绝大多数也都曾做过多地的主官,也有丰富的经济工作经验。这对一个政府掌控大量资源调配的经济体系而言,不无益处。

第一,缺乏真正的淘汰机制。地方政府就算不思进取,也不会像企业一样倒闭。政绩不佳的官员虽然晋升机会可能较少,但只要不违法乱纪,并不会因投资失败或经济低迷而承担个人损失。第二,绝大多数市场竞争是“正和博弈”,有合作共赢、共同做大蛋糕的可能。而官员升迁则是“零和博弈”,晋升位置有限,甲上去了,乙就上不去。所以在地区经济竞争中会产生地方保护主义,甚至出现“以邻为壑”的恶性竞争现象。第三,市场和公司间的竞争一般是长期竞争,延续性很强。但地方官员任期有限,必须在任期内干出政绩,且新官往往不理旧账,因此会刺激大干快上的投资冲动,拉动地区GDP数字快速上涨,不惜忽视长期风险和债务负担。

第二节 政府的发展与转型

国家越富裕,政府在国民经济中所占的比重也往往越大,而不是越小,这一现象也被称为“瓦格纳法则”。

处理商业纠纷需要大量专业的律师和法官,需要能追查或冻结财产的专业金融人士和基础设施,否则既难以审判,更难以执行。但这些软件和硬件资源都需要长期的投入和积累。

就拿征收个人所得税来说,政府要有能力追踪每个人的各种收入,能核实可以抵扣的支出,能追查和惩处偷税漏税行为。这需要强大的信息追踪和处理能力。

比如拉美和东南亚的一些国家,对“幼稚产业”的保护难以“断奶”,形成了寻租的利益集团和低效的垄断,拖累了经济发展。

既有在国际竞争中脱颖而出的杰出企业,也有各种骗补和寻租的低效企业。

此时若仍将资源继续向政府和国企集中,效率就会大打折扣。投资、融资、生产都需要更加分散化的决策。市场化改革要想更进一步,“生产型政府”就需要逐步向“服务型政府”转型。

中国目前缺乏属于地方的主体税种。以往依托税收之外的“土地财政”和“土地金融”模式已经无法再持续下去,因此要想扩大民生支出,可能需要改革税制,将税入向地方倾斜。

第三节 发展目标与发展过程

本书阐述的我国政治经济体制,有三大必要组件:掌握大量资源并可以自主行动的地方政府,协调和控制能力强的中央政府,以及人力资本雄厚和组织完善的官僚体系。这三大“制度禀赋”源自我国特殊的历史,不是每个国家都有的。

支持自由贸易的概念和理论,几乎算是经济学中最强有力的逻辑,但往往也突破不了现实利益的枷锁。只要学过经济学,都知道比较优势和自由贸易能让国家整体得益。

当下最重要的问题不是我国的GDP总量哪年能超过美国,而是探讨我国是否具备了下一步发展的基础和条件:产业升级和科技进步还能继续齐头并进吗?还有几亿的农民能继续城市(镇)化吗?贫富差距能控制在社会可承受的范围内吗?在现有的基础上,下一步改革的重点和具体政策是什么?

有经济史学家在研究美国崛起的过程时曾言:“在成功的经济体中,经济政策一定是务实的,不是意识形态化的。是具体的,不是抽象的。”(24)

结束语

凯恩斯在《论概率》中说过一段话,概括了我在写作本书过程中的心理状态:
写这样一本书,若想说清观点,作者有时必须装得成竹在胸一点。想让自己的论述站得稳,便不能甫一下笔就顾虑重重。论述这些问题实非易事,我有时轻描淡写,斩钉截铁,但其实心中始终有所疑虑,也许读者能够体谅。

虽然见过的问题和麻烦可以再写几本书,但经历和见闻让我对中国悲观不起来。我可以用很多理论来分析和阐述这种乐观,但从根本上讲,我的乐观并不需要这些头头是道的逻辑支撑,它就是一种朴素的信念:相信中国会更好。这种信念不是源于学术训练,而是源于司马迁、杜甫、苏轼,源于“一条大河波浪宽”,源于对中国人勤奋实干的钦佩。它影响了我看待问题的角度和处理信息的方式,我接受这种局限性,没有改变的打算。

生活过得好一点,比大多数宏伟更宏伟。


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